El XYZ de la Reforma a la Ley 30 de 1992
(Ley de Educación Superior)
1. ¿Para qué
y por qué una reforma a la educación superior?
La reforma
está dirigida a reestructurar el mercado laboral en función de las nuevas
formas de acumulación del capital y de la inserción acrítica y subordinada en
la economía global.
Durante la
segunda mitad del siglo XX, la baja cobertura en la educación superior colombiana
fue compatible con un tipo de desarrollo que no exigía una mano de obra
especialmente cualificada. No obstante, los cambios en el proceso productivo, determinados
por el post-fordismo y la globalización, exigen en la actualidad la formación de operadores competentes para
hacer funcionar la nueva máquina social y productiva del capital en el país. De
lo contrario, la competitividad en el mercado global y la capacidad de consumo
de los nuevos bienes y servicios continuará siendo muy limitada.
Con este horizonte
económico, se pretende que el mercado laboral del futuro esté conformado por
una pequeña élite de profesionales con alta formación académica para los cargos
directivos y los servicios especializados, un grupo un poco más amplio de
profesionales con una formación intermedia y funcional a la máquina productiva,
lo operadores calificados, y una gran masa de técnicos y tecnólogos con
conocimientos básicos y flexibles, que ejecuten diferentes tipos de tareas cambiantes,
sin reflexionar sobre ellas, o que puedan ser los empresarios de su propia
pobreza.
Por
consiguiente, la reforma a la Ley 30 de 1992 no implica una ruptura del modelo práctico
para la educación superior seguido hasta el momento por Colombia, caracterizado
por una reducida inversión pública y una educación superior de mediana o baja
calidad y pertinencia, sino la profundización y reorientación del mismo, de
acuerdo con la nueva fase de acumulación del capital.
Si la
propuesta gubernamental es aprobada en el Congreso de la República, seguirán
proliferando las instituciones privadas de “garaje” o “condominio” y las
instituciones públicas con una pobre financiación estatal, fundamentalmente en
las ciudades intermedias o en las capitales de los departamentos con menor
presupuesto, al tiempo que se reforzará la mutación de la educación para el
trabajo, como la del Sena, en una educación técnica y tecnológica con baja
inversión por estudiante y ajena al desarrollo de capacidades críticas o
innovadoras.
En términos
generales, la educación de las elites se concentrará en unas pocas universidades
privadas de alto costo y en algunas estatales con tendencias a asimilarse a
aquellas, la de los cuadros medios en el resto de las universidades públicas sumidas
en diferentes procesos de privatización o reconvertidas en mixtas y la de la
mayoría de la población en la educación técnica y tecnológica de baja
calidad, poca creatividad y salarios
precarios. De esta forma piensa el Gobierno Santos insertar el país en el
mercado global y enganchar la educación superior a las locomotoras del
desarrollo.
2. Sin embargo, de acuerdo con la Ministra de Educación, se va a
aumentar el presupuesto para la educación superior como nunca antes en la
historia colombiana.
Si nos
atenemos a las cifras dadas por la Ministra de Educación, sin explicar con
claridad la destinación específica de los recursos ni cómo se calcularon, en
los próximos tres años se va a incrementar el presupuesto para el sector en 1,5
billones de pesos para generar 600.000 nuevos cupos en el pregrado y 45.000 en
el postgrado. Para las instituciones públicas se van a destinar 420.000
millones de pesos “frescos” para generar 95.000 cupos. Además, entre 2012 y
2022 los recursos nuevos llegarán a ser 11.1 billones de pesos.
Sin duda, en
términos absolutos el presupuesto va a aumentar. ¿Pero va a suceder lo mismo en
términos relativos, es decir en lo que el Estado invierte por cada estudiante,
suma que se ha venido reduciendo notoriamente en los últimos años?
Veamos:
De acuerdo
con las cifras oficiales, el presupuesto anual por cada estudiante, sumados los
de pregrado y postgrado, inscrito en una institución de educación superior,
pública o privada, es de $ 4.764.164 (8,06 billones de pesos dividido por
1.691.797 estudiantes) y el de las instituciones públicas es de $4.557.635 (4,24 billones de pesos
dividido por 930.307 estudiantes). Ambos son menos de la mitad del presupuesto
per cápita mexicano.
En virtud de
la reforma se van a destinar 1,5 billones de pesos para los tres primeros años,
con el propósito de generar 645.00 cupos nuevos. Es decir, por cada estudiante
nuevo se van a invertir $ 2.325.581
para el primer trienio, $ 775.194
por año. Una sexta parte de lo que
se invierte en la actualidad. No hay que olvidar que el 76% de los cupos nuevos
debe ser ofrecido por instituciones oficiales y que después de 2014 los cupos
deberán seguir aumentando hasta llegar a un 64%. de la tasa bruta de cobertura.
A las universidades
públicas, que tienen un déficit acumulado cercano a los 715.000 millones de
pesos, se les asignará un poco más de la mitad del mimo, 420.000 millones de
pesos, en los tres años, con el propósito de que ofrezcan 95.000 cupos nuevos: $4.421.052 por estudiante para el trienio, $1.473.684 cada año. Menos de una tercera parte.
Desde luego,
estas proyecciones son meramente ilustrativas, pues los 645.000 cupos nuevos
son la meta para el tercer año y para llegar a ella se debe seguir un aumento
progresivo. Sin embargo, si calculamos el presupuesto per cápita necesario de
acuerdo con el que actualmente existe en las instituciones públicas, los 1.5
billones de pesos solo servirían para 329.118 cupos nuevos en un año,
conservando una calidad de la educación
mediana y baja.
No es
necesario hacer más operaciones, aunque desde luego pueden ser afinadas, para
deducir que en las instituciones públicas el presupuesto por estudiante se va
reducir y que, por consiguiente, si se
aprueba la reforma, el presupuesto relativo de las instituciones públicas va a
disminuir.
Dos datos más
permiten confirmar este cálculo. Si se estima que por cada treinta estudiantes
es necesario un profesor de tiempo completo, promedio muy superior al actual,
se deberían contratar 21.500 docentes
para atender los nuevos cupos. Si se les pagara un salario promedio bajo, comprendidos
todos los gastos laborales, de $2.500.000 mensuales, solo la nómina costaría cada
año $650.000 millones de pesos. En tres años superaría el presupuesto previsto en
la reforma para el periodo comprendido entre 2012 y 2014. No quedarían recursos
para laboratorios, proyectos de investigación, aulas, honorarios de los auxiliares
de docencia, equipos informáticos, etc.
Para los
subsidios de sostenimiento, matrícula y tasas de interés se prevé $915.000
millones de pesos; $472.868 por año para cada uno de los 645.00 cupos nuevos.
¿Con tan pocos recursos se podrá bajar la tasa de deserción del 45%? ¿El
gobierno no está haciendo demagogia con cifras absolutas gigantescas que en
términos relativos son diminutas? ¿Si se quiere ofrecer una educación superior
de calidad no se debe tener en cuenta el presupuesto por estudiante en las
universidades públicas y privadas de calidad que hay en Colombia, el cual
fluctúa entre 10 y 22 millones por año? ¿No se deberían incrementar
paulatinamente los recursos para la educación superior, como un porcentaje del
presupuesto de gastos de la nación, teniendo como referencia las instituciones
que el mismo gobierno ha considerado de alta calidad?
3. ¿Con este presupuesto se puede ofrecer una educación de calidad,
incluso si el único criterio son las competencias laborales?
La reforma no
está orientada a crear una educación superior de calidad, sino a convertir el
modelo del SENA, cuya educación para el trabajo fue deformada durante el
gobierno de Uribe al disfrazarla de educación técnica y tecnológica de calidad,
en la principal alternativa de educción superior para la juventud colombiana,
especialmente para los sectores más pobres de la población. Así no tendremos
derecho ni a una educación para el trabajo pertinente, ni a una educación
técnica y tecnológica de calidad
Para inflar
las estadísticas de cobertura, el gobierno de Uribe en un poco más de un año,
entre noviembre de 2009 y diciembre de 2010, el gobierno de Uribe le dio la
certificación de calidad a 72 programas del SENA. Batió así todos los records
latinoamericanos y mundiales. Ese es el camino que desea seguir el gobierno
actual: hacer una reforma para la
educación superior que se fundamente en una educación para el trabajo
travestida en educación técnica y tecnológica y en una educación superior
articulada alrededor de competencias laborales acríticas que inhiben la
capacidad creativa de los estudiantes.
De los 465.00
cupos nuevos para los próximos tres años, 395.000 (85%) deben ser generados por
las instituciones técnicas y tecnológicas públicas, incluido el SENA. ¿De dónde
van a salir los docentes especializados? ¿Dónde están los recursos para la
formación de profesores que permitan la innovación que requiere el país? ¿Cuál
va a ser la inversión en los laboratorios indispensables para que este tipo de
educación sea de calidad? ¿La infraestructura se va a reducir a salones para
jornadas triples? ¿Es esta la educación superior de calidad que no están
prometiendo? ¿De esta manera vamos a superar el 13% de programas, el 8% de
instituciones de alta calidad y el 13,5% de profesores con doctorado? ¿Se ha
reflexionado sobre el tipo de profesional que necesita Colombia para salir
de la situación de pobreza y violencia
en la que está sumida o solo se está pensando en crear condiciones para la
expansión de la inversión extranjera en el país? La calidad implica pensar en
la pertinencia social de la educación superior y en los objetivos colectivos
que se pretende alcanzar con ella mediante la formación, la investigación y la
interacción con el conjunto de la sociedad.
Cualquiera que sea la manera como el gobierno entiende la calidad está
engañando a los estudiantes de educación básica o media y a los padres de
familia que esperan en el futuro que sus hijos puedan acceder a instituciones
que les ofrezcan una educación superior que le sirva a ellos y a Colombia, y no
solo a un pequeño número de inversionistas nacionales y extranjeros.
4. Pero de todas formas fueron retiradas del proyecto de reforma las instituciones
con ánimo de lucro.
Las
instituciones con ánimo de lucro fueron criticadas por miembros de la comunidad
académica colombiana, entre ellos por rectores de universidades públicas y
privadas, pues son vistas como un negocio en el que con una baja inversión se
esperan sacar grandes ganancias, ofreciendo un producto, la educación, que solo
puede ser de calidad cuando se asume como una inversión social destinada a generar beneficios individuales y colectivos,
pero no ganancias económicas.
No obstante,
el conjunto de la reforma conserva la ideología del ánimo de lucro: ampliación
de mano de obra con una formación básica y flexible, baja inversión pública que
no implique una mayor carga tributaria y ganancias para el capital, mediante la
formación de una fuerza de trabajo de bajo costo. Los intereses del conjunto de
la sociedad colombiana son totalmente olvidados.
Adicionalmente,
a pesar de las declaraciones de la Ministra, la definición poco clara de las
instituciones mixtas deja abierta la posibilidad de que el ánimo de lucro se
cuele por ellas y de que sean la única alternativa para las instituciones
públicas que por la falta de recursos estatales se encaminen hacia la quiebra.
En este caso, estas últimas quedarían listas para someterse al Régimen de Insolvencia Empresarial
contemplado en la ley 1116 de 2006 y consagrado en el proyecto de reforma, que
curiosamente en su articulado exceptúa a la mayoría de las instituciones prestadoras
de servicios públicos, por ser una norma aprobada solo para las instituciones
con ánimo de lucro.
El ánimo de lucro no ha
desaparecido de la reforma.
Para poder sobrevivir, las universidades públicas
colombianas cada vez se parecen más a empresas productoras de mercancías: amplían
la contratación de profesores
ocasionales a bajo costo, sustituyen las investigaciones que sus comunidades
consideran pertinentes por consultorías rentables económicamente para las
instituciones y los profesores, o reducen la interacción con la sociedad a la
denominada “extensión remunerada”. En consonancia con estas actividades, la dirección
académica está siendo sustituida por nuevas formas de gerencia, poco
compatibles con las actividades académicas, inspiradas en la simple eficacia
económica. De igual manera, los profesores son obligados a comportarse como
microempresarios de sus proyectos para poder realizarlos y en medio del mercado
de créditos académicos, muchos estudiantes escogen sus asignaturas electivas de
acuerdo con un cálculo de costo y beneficio de tipo económico y no del sentido
que le desean dar a su formación. Finalmente, la tendencia a privilegiar dentro
de los nuevos recursos el subsidio o el crédito a la demanda, destinado a los
estudiantes individualmente considerados, sobre el subsidio a la oferta,
destinado a las instituciones, crea una competencia universitaria alrededor de
la financiación dominada por la reducción de costos y no por la ampliación de
la calidad. La reforma va a agudizar
estas características que están deformando la educación superior pública con
rasgos propios de las empresas con ánimo de lucro.
5. ¿Acaso en la
reforma no se define la educación superior como un derecho?
La primera propuesta de reforma elaborada por el
gobierno de Juan Manuel Santos fue criticada por los rectores y las comunidades
académicas por reducir la educación superior a su condición de servicio público.
En consecuencia, la Ministra de Educación decidió corregir
el error en la nueva versión. La educación superior pasó a ser un derecho, un
servicio y un bien público basado en el mérito y la vocación. Sin embargo, el
texto de la reforma no desarrolla en ninguno de sus artículos lo referente al
derecho.
De acuerdo con la caracterización contemporánea más
generalizada, acogida por las Naciones Unidas, el derecho a la educación tiene cinco componentes básicos: la
asequibilidad o disponibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad o
permanencia de los estudiantes, la
aceptabilidad o la calidad y el respeto por la diversidad. Ninguno es
garantizado en el proyecto de ley, ni siquiera considerado en sus aspectos más
elementales.
¿Cuáles y de qué tipo van a ser las instituciones
encargadas de garantizar el aumento de la cobertura de tal forma que se realice
el derecho mediante la oferta de diferentes alternativas de calidad? ¿Cómo se
le va a garantizar a los estudiantes un acceso en condiciones de igualdad y no
de segmentación y diferenciación jerarquizada? ¿Qué políticas públicas de
bienestar se van a implementar para evitar la deserción? ¿Quién determina la
calidad de la educación superior y mediante qué mecanismos participativos?
¿Cómo se va a garantizar la diversidad étnica y cultural definida por la
Constitución Política? Ninguno de estos
interrogantes puede ser respondido mediante el texto del proyecto de ley, a
menos que se recurra a las virtudes mágicas y azarosas de la fórmula manida:
más cobertura con menos recursos relativos.
6. ¿La reforma no estructura por primera vez un sistema de educación
superior en Colombia?
El sistema que supuestamente va a organizar la nueva
ley es más bien un embrollo o conjunto amorfo donde caben todas las
instituciones relacionadas con la educación superior en una unidad sin
diferenciaciones internas, sin funciones, sin una estructura jerárquica y sin
articulaciones con los otros sistemas educativos.
En este
maremágnum educativo solo sobresale la omnipresencia del Estado y de sus
dependencias como reguladores absolutos de la amalgama educativa. Todas las IES
(Instituciones de Educación Superior) tienen autonomía, sin que nadie se haya
preguntado por el origen académico de la misma, basado en la existencia de
comunidades académicas productoras de sentido social y societal, y en su
fundamento constitucional, limitado a las universidades; la educación terciaria,
como la ofrecida por el SENA, que ha servido para aumentar la estadísticas de
cobertura y los indicadores de financiación, es rebautizada legalmente como
superior; los títulos en los diferentes niveles pueden ser otorgados por todas
las instituciones, sin importar los requisitos que debe reunir una comunidad
académica para ofrecer programas de maestría y doctorado, siempre y cuando
tenga la acreditación de alta calidad, conferida por un gobierno con la obsesión de
ampliar la cobertura a toda costa; todas pueden organizarse por ciclos; y los
dos organismos sistémicos, el CESU (Consejo Nacional de Educación Superior) y
el SUE (Sistemas de Universidades Estatales) son, en el mejor de los casos,
cuerpos consultivos sin ninguna incidencia en la adopción de decisiones.
De esta manera, la existencia de comunidades
académicas compuestas por miembros con altos niveles de formación (la exigencia
mínima del título de maestría para los profesores queda reservada en la
propuesta de reforma para las instituciones públicas) y caracterizadas por
comprender en su complejidad campos de conocimiento diversos, interactuar
permanente con la sociedad y articularse alrededor de la investigación, pierde
su relevancia ante cualquier tipo de institución que sea considerada por el
Estado como de “alta calidad” y que en consonancia con tal calificación tenga
la patente de corso para expedir todo tipo de títulos
Este embrollo no constituye un simple recurso
retórico, destinado a producir una eficacia simbólica limitada dentro de la
nueva norma; es decir, a generar reconocimiento dentro de algunos sectores de
las directivas universitarias o de la comunidad académica que con sentido
pragmático pueden ver en él un gran avance hacia la constitución de un eventual
sistema a mediados del siglo XXI. Permite además ampliar los ámbitos de
intervención del Estado en desmedro de la autonomía universitaria, seguir
jugando nacional e internacionalmente con las estadísticas de cobertura y de
financiación, al fusionar toda la educación terciaria y superior en la masa de
las IES, y convertir la denominación universidad, que contiene una rica
historia social, política e institucional, en una especie de título nobiliario postrevolucionario:
inútil y con muy poca incidencia práctica.
7. ¿Tampoco hay
una ampliación de la autonomía?
Como se dijo con anterioridad, la autonomía se
extiende a todas las instituciones de educación superior (IES) sin ninguna
diferencia. Fundamentalmente se trata de una autonomía empresarial, de gestión,
para rendirle cuentas transparentes a un
gobierno que en forma heterónoma define el derrotero del sector y se reserva la
facultad omnímoda de reconocer o no a las instituciones que participan en él.
La exclusión de los consejos académicos, conformados
en su mayoría por los miembros de las comunidades académicas, de los órganos de
gobierno, para incluirlos posteriormente,
mediante un eufemismo, como cabezas de una dirección académica supeditada al
consejo superior, con las características de una junta directiva, no es sino el
símbolo del desprecio por la autonomía universitaria que campea en todo el
texto de la reforma.
La función de inspección y vigilancia, de la cual
afortunadamente se suprimió la inconstitucional intervención directa en las
instituciones que incluso estaba prevista como medida preventiva, centrada en los
compromisos de cumplimiento, y en la tipificación abierta e imprecisa de las
faltas[1],
tiene más bien las características de una función disciplinaria y de control
institucional.
En términos financieros, la reforma mantiene las
restricciones presupuestales que atentan contra la autonomía universitaria y,
en contra de los fallos reiterativos de la Corte Constitucional, somete los
nuevos recursos financieros a condicionamientos gubernamentales.
Al igual que la ley 30, el proyecto del gobierno solo
reconoce una autonomía institucional restringida en cabeza de las directivas,
que a su vez, en las universidades públicas,
seguirán siendo nombradas por Consejos Superiores donde la
representación de la comunidad universitaria es claramente minoritaria y la
influencia del gobierno nacional o departamental decisiva.
Tampoco se reconoce una autonomía sistémica. En el
CESU (Consejo Nacional de Educación Superior) las universidades sólo tienen dos
representaciones directas en un conjunto de diez y siete miembros, las del
Rector de la Universidad Nacional de Colombia y la del Presidente del SUE,
mientras el gobierno tiene seis, incluido el Director del SENA, el denominado
sector productivo dos, las asociaciones profesionales uno, y las IES en su
conjunto los seis restantes. El CNA, a su vez, estará integrado por miembros
nombrados por el CESU, y la CONACES (Comisión Nacional Intersectorial de
Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior) por tres miembros del
gobierno y uno del sector productivo. Es decir, en la regulación de la calidad
de la educación superior no participan las universidades, tampoco el resto de
las IES, a menos que lo hagan como invitadas especiales. Solo el SUE (el
retórico Sistema de Universidades Estatales) tiene una composición mayoritaria
de las universidades, pero para cumplir tareas operativas y de racionalización
y optimización de los recursos. La autonomía sistémica no está ni siquiera en
los bordes más lejanos del horizonte de sentido de los reformadores y, por
consiguiente, las universidades no van a tener la más mínima injerencia en la
formulación de las políticas públicas para el sector o en el gobierno externo
de las instituciones.
8. De acuerdo
con la Ministra, el último proyecto de reforma fue el resultado de una amplia
participación de la comunidad académica en el debate.
Los últimos gobiernos, y también las autoridades
académicas de las universidades públicas, han ido institucionalizando lo que en teoría
política se denomina una simulacra: la
participación de la sociedad en debates destinados a legitimar decisiones
previamente adoptadas, la cuales solo sufren retoques en virtud del proceso
participativo.
Leopoldo
Múnera Ruiz
Profesor
Asociado
Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales
Universidad
Nacional de Colombia
21 de octubre
de 2011
1. Artículo 103 del proyecto: “El incumplimiento de las disposiciones
consagradas en la ley y en las normas institucionales, particularmente respecto
de la dirección y gobierno, y la prestación del servicio educativo, por las
instituciones autorizadas para prestar el servicio o por sus directivos, dará
lugar a la iniciación de las investigaciones correspondientes por parte del
Ministerio de Educación Nacional y, previa observancia del debido proceso, a la
imposición de las sanciones y medidas correctivas que se indican en la presente
ley.”
